Réforme de l'asile dans l'UE : le Parlement adopte ses positions ; le Conseil entre en terrain inconnu.
Catherine Woollard, directrice du Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (ECRE)English VersionFrom a protection perspective, the Parliament’s positions constitute minor improvements on the original Commission draft proposals. In parallel, the Council is continuing its negotiations and the member states’ positions get worse and worse. Thus, the final versions of any legislation adopted are likely to constitute a marked deterioration in standards and a significant departure from international law. Almost as concerning, is that the proposed amendments from the two co-legislators render the legislation ever more complex, to the point that implementation will be a challenge. Combined with a reliance on derogations, this in turn suggests an era of de facto de-harmonisation (insofar as harmonisation was ever achieved), with member states failing to apply the new laws, should they pass.
The Parliament’s approach
Formally, what the Parliament has approved are its negotiating mandates to be taken into the negotiations with the co-legislator, the Council, which has so far only reached agreement on the Screening Regulation (of the Pact proposals. Certain of the proposals from 2016 are at trilogue stage). That the EP was not able to further improve the proposals is due to disagreements between the political groups and the need for compromise – unlike the previous Parliament (with the mandate ending in 2019), which reached agreement on amendments that largely improved the legislative proposals under consideration from a fundamental rights perspective. The increasingly extreme positioning of the centre-right group and its tendency to ally with the extreme right, rather than the centrist or progressive parties, as well as the lack of coherent strategy in the liberal Renew group are reasons for the difference. The overall model embodied in the Pact is based on containing more people at the EU’s external borders, usually in situations that amount to detention, akin to what is seen in the Greek islands. Nonetheless, the unfortunate line-up of rapporteurs, particularly on RAMM and APR, has also hampered efforts at improvement. Assessing the positions, proposal by proposal, shows a pattern of maintaining the original drafts, with a limited number of positive amendments in each case.
Regulation on Asylum and Migration Management
On RAMM, the EP’s position maintains many of the negative elements of the original. ECRE’s general observations from ECRE Comments on the Proposal (p. 4) and comment on the Rapporteur’s first draft report (here) remain largely valid, including on failure to align with EU and international law, extensive discretion and related unpredictable impact, and the expanded role of the Commission. The continuation of the Dublin rules is still intact, as is codification of the “externalisation” of refugee protection to countries outside the EU, with tools to pressure them into accepting more responsibility.
On the positive side, there are some improvements to the responsibility sharing rules, including extension of the family member definition as per the EC proposal, as well as its further widened scope to extend family reunification rights to Beneficuiares of International Protection and to adult dependent children (in addition to siblings) (Article 2). An important element is the inclusion of the new criterion of a “meaningful link” with another member state as a ground for allocation of responsibility (Articles 14 and 25). In addition, the applicant can ask the determining member state to apply the discretionary clauses.
On the other side of the responsibility/solidarity scale, the Parliament has removed the solidarity mechanism for disembarkation after SAR. Instead, one solidarity mechanism applies to all situations of migratory pressure, which also now covers migratory pressure due to sea arrivals following disembarkations. Reduction to a single solidarity mechanism (and other changes in the rules) simplifies the solidarity process, which was extremely complicated. However, the concept of migratory pressure is broad and, given the role of the Commission in the assessment, much would be left to its discretion, which may lead to inconsistency in approach to solidarity, given the Commission’s siding with some member states on solidarity. In addition, the mechanism still does not guarantee that it will meet all the relocation needs of the benefitting country. Parliament’s position seeks to counter this by prioritising relocation (with 80% of solidarity pledges to be relocation) and it removes return sponsorship as a form of solidarity.
Throughout, there are also minor positive changes such as additional references to compliance with international and EU law, including explicit mentions of fundamental rights obligations and additional guarantees introduced, mainly on information provision, right to legal assistance, access to an effective remedy, minors and guardianship.
Asylum Procedures Regulation
On the APR, similarly, Parliament largely supports the dangerous proposal which creates an unworkable labyrinth of procedures, including expanding the use of border procedure (Article 41), which will likely take place in detention due to the prior agreement on the Reception Conditions Directive (RCD) recast which provides that application of the border procedure constitutes a ground for detention.
The Parliament supports the establishment of a closer connection between the asylum decision and the return decision – although it rejects the proposal to issue the return decision “as part of” the asylum decision, it will still be issued at the same time (Article 35). Then, the “return border procedure” is established, with those rejected in the asylum border procedure or the screening process, to be channelled into it. A theme throughout out is to erode critical procedural guarantees, including the human rights to an effective remedy and the right to be heard, with the removal of automatic suspensive effect of rejection decisions in the border procedure maintained.
On the positive side, the new text specifies that return decisions can only be issued provided that no status in national law (beyond refugee status and subsidiary protection) is applicable, acknowledging – at least implicitly – the jurisprudence on human rights grounds for granting status or at least for staying a deportation. Nonetheless, the section on remedies does not include provisions for a review which would consider the applicability of protection statuses under national law. A further improvement is that the use of the border asylum procedure for people where the protection rate is 20% or below is no longer mandatory (Article 41). Where the 20% rate threshold is used as a ground for accelerating examination of an application the Parliament has introduced a minor amendment to note that it should be 20% after all remedies have been exhausted rather than 20% at first instance (Article 40). This is important in that it acknowledges the risks inherent in the continued use of first instance rates rather than those representing final decisions. Finally, the Parliament has added a monitoring mechanism for ensuring fundamental rights compliance, which may serve as a safeguard against recurrent violations.
The Crisis Regulation
On the Crisis Regulation proposal, very alarmingly the Parliament maintains the reliance on derogations, which allows member states to derogate from parts of EU law in times of crisis. As ECRE has extensively commented, this would set a dangerous precedent and undermine the rule of law. These include derogations in situations of crisis in relation to registration timelines (up to 4 weeks) (Article 6) and length of border procedure (additional 4 weeks, so 16 weeks in total) (Article 4 and 5).
On the positive side, there is far more to note on this proposal: the Parliament rightly refuses to repeal the TPD, which, after being activated in 2022, has established a temporary protection regime which is now hosting 5 million people (Article 14). The Parliament has also introduced a prima facie recognition mechanism (Article 10). All references to force majeure have been removed, including the (mis)use of situations of force majeure as a justification for derogations. The related derogations on registration (Article 7), time limits for transfers (Article 8) and solidarity provisions (Article 9) under RAMM have been removed in the EP’s position. As ECRE and others recommended, a clear definition of crisis has been added (new Articles 1a), along with quantitative indicators to assess whether a situation of crisis is applicable (new Articles 1b), and a process for designating, monitoring and ending a situation of crisis (new Articles 1c). The solidarity mechanism (new Articles 2a, 2b, 2c) in times of crisis focuses on mandatory relocation, postponement of transfer procedures (new Article 8a) and exemption from obligations on relocation (new Article 9a). Additional provisions – not part of the original EC proposal – on crisis preparedness have been added, including: EU relocation coordinator; operational coordination; support from EU agencies and financial support (new Articles 1e; 2d; 2g; 2h; 2i).
Screening Regulation
For the Screening Regulation, although the Parliament’s position lightly improves the proposal, it remains an unnecessary additional procedure creating detention at the borders (including detention of children) and will both serve as a delay before and obstacle to accessing the asylum procedure. Most importantly, no right of appeal for the outcome of the screening procedure has been added, and no legal assistance is available, although people will have the right to receive a copy of the debriefing form and to check the information in it.
Improvements include that the screening procedure cannot be applied to those “found” on the territory; the Reception Conditions Directive applies to anyone who applies for asylum (Article 6c) and with regards to detention and alternatives for anyone subject to the screening; the border monitoring mechanism has been strengthened with an expanded scope and stronger references to independence. The position slightly restricts the possibility for states to deny entry to people seeking protection. Although the fiction of non-entry is will not generally be obligatory, as a result of a last-minute compromise it can still be used whenever a member state is “implementing the border procedure” under the APR, which will be most of the time.
Council Developments – into the Wild West
Parliament’s positions may be disappointing but perhaps not much more could have been expected given the context and the allocation of roles. On the Council side, however, anything goes. With the Swedish Presidency by all accounts rather passive – either due to the volume of files or due to political considerations, given its reliance on the extreme right Sweden Democrats party which opposes the Pact – the Commission is preparing the details of the deals put forward in the various compromises on the Council side. All efforts are based on reaching an agreement among member states on (some parts of) APR and RAMM by June, regardless of quality.
The content of the potential inter-governmental deal has entered new, more sinister territory. Whereas previously, the member states were attempting to reach an agreement on responsibility in exchange for solidarity – specifically, increased use of the border procedure in exchange for solidarity mechanisms – the deal is now centred on use of the border procedure in exchange for derogations. In addition, the persistence of a range of cross-cutting conflicts between the member states means that deal-making is adding ever more complexity.
On one side, member states in the north, and primarily France, Belgium and the Netherlands, are insisting on the expanded use of the border procedure to deal with the only the priority that they see – “secondary movement”. In response to their pressure, the Commission has devised the concept of “adequate capacity” – a misnomer as previously described HERE. Adequate capacity is essentially the required number of people who have to be processed in the border procedure. The idea of setting a minimum is based on the demands of the member states without or with limited external borders who want as many people to be detained at the external border.
Setting a numerical target – with no reference to the characteristics of arrivals or the nature of the cases – is a completely different logic to the one in the Pact proposals where the mandatory use of the border procedure was intended for people from places where the average protection rate is 20% or below. Whole sections of the preamble explained why the border procedure was to be applied in these cases; all of this is now to be disregarded it seems. No matter who people are or where they are from, a certain number will be in the border procedure until the target is hit. The “adequate capacity” for a country is to be calculated based on the overall EU adequate capacity multiplied by the number of “irregular” entries for the country in question, divided by the overall number of irregular entries, giving countries a major incentive to deny entry.
The other side of the deal is even more problematic. Why would the countries at the external borders agree to all of this? Because they will be allowed to derogate from the law. The idea seems to be that once a country reaches its adequate capacity, i.e. once it has processed the set number of people in the border procedure, then it will be allowed to derogate from the law. The exact nature of the derogations is under discussion, drawing on the derogations proposed in the Crisis Regulation and in the Instrumentalisation Regulation.
The reasoning behind this is hard to discern: why should it be the case that a country should be allowed to evade the law after it has reached a target of processing people in the sub-standard border asylum procedure? There is no possible operational or legal justification – it is purely political.
Further complications arise. The first version of the adequate capacity concept envisaged a total figure for the year. It was pointed out that states would rush to meet that target, so that they could then cease to use the border procedure, having reached their target. In this model, there could be an impact on the operations of smuggler, it was considered. Thus, the latest version of the concept states that the adequate capacity has to be met at all times.
For the member states at the external borders, the deal is appealing, with Italy and Greece supposedly already in agreement. The negotiations centre on whether the member states themselves will have the right to trigger the derogations once they have attained their border procedure objective or whether the Commission will decide.
The related debate on the Council side, is the continued effort to revive the instrumentalisation concept through integrating it into the Crisis Regulation, along with the full package of derogations that are linked to it. Given the Parliament’s interest in the Crisis Regulation, this is a wily strategy and one that may end up with an agreement.
Worse case likely scenario?
It now looks as though one of the worst possible scenarios could be agreed. Despite the complex negotiations on Parliament’s side to arrive at its positions, it may concede too much to the Council in negotiations simply in order to reach an agreement as time runs out. Thus, it could come into line with Council’s emerging position: vastly expanded border procedure in detention, applied based on numerical targets rather than any other factor (and thus introducing a strong element of arbitrariness); derogations at will for member states which want to avoid EU law; maintenance of the Dublin rules but with some limited compensatory solidarity mechanisms.
While an argument can be made that there needs to be some reform, if only to end the process of time-consuming reforming, it is not clear why this particular direction of reform should be supported. Rather, ECRE continues to argue that – if there is to be a reform – the least damaging, partial reform should be concluded as soon as possible.
It is also not clear why more and more elements are being added, with each institution equally at fault: the Commission launched yet more proposals in 2021 despite the multiple proposals already under discussion; the Parliament is insisting on the package approach even though the APR and RAMM do not add value compared to a minimal agreement on the Screening Regulation and solidarity. The Council is now trying to keep the instrumentalisaton proposal alive despite the serious risks in terms of harmonisation and international law.
How this will all work (or not)
The following are likely impacts if the current state of affairs is translated into legislation.
First, pushbacks, violence and other violations at the borders. From the beginning, ECRE has highlighted the strong risk that expanding the use of procedures at the borders will lead to pushbacks. This is the lesson from Greece – containing people in the countries at the borders is controversial for local populations and the countries affected prefer to prevent people arriving.
Second, the end of a common system. Allowing countries to derogate at will from EU law, selecting from a menu of options, is the end of attempt to realise a common system – different regimes will apply in different countries, thus undermining the objectives of EU asylum law as set out in the Treaties.
Third, increased onward movement (via a smuggling boom). Avoidance of the law in countries at the borders leads to “secondary movement”, as can already be seen in events at the eastern border. If certain countries are allowed to opt out of asylum law, people will still arrive but they will seek to move on and pay smugglers to do so, or chose other routes and destinations within the EU.
Fourth, extensive litigation while people remain in limbo. In this context, time-consuming and costly litigation primarily focused on the RAMM will continue – replacing Dublin, which is traditionally the main source of asylum-related litigation. If people make it into the EU, they will do all they can to avoid the countries at the border, because if their asylum applications are managed in those countries, they will be held in detention and subject to border procedures. States will try to send them back to the country of entry but – as is the case now –the situation may be so poor that courts block transfers, all while the conditions in which they find themselves are worse due to the punitive approach of the recast RCD.
Fifth, continued lack of implementation. Finally, implementation is likely to be a challenge due to complexity and because the reforms largely transform directives into regulations. Across all areas of EU law, ensuring compliance with regulations is a challenge; here, it will be exacerbated by the amount of discretion, legal uncertainty, exemptions, offsets and so on that are being integrated into the rules. How the Commission will monitor whether member states are applying these regulations remains to be seen.
Despite the pressure to conclude something, at this stage, as limited a reform as possible, if it means an end to the process, remains the least bad scenario, and one that might possibly be implementable. Parliament has agreed its positions – for better or for worse – which required intricate and at times tense negotiation and compromise. It must now stick to them in the negotiations with Council, and not be pulled into either the border procedure in exchange for derogations deal or the revival of instrumentalisation concept. Exiting with any sort of workable, common asylum system depends on it.
Editorial: Catherine Woollard, Director of the European Council on Refugees and Exiles (ECRE)
Source : © European Union 2017 – European Parliament
(Traduction de l’édito initialement paru en anglais dans le ECRE Weekly Bulletin du 28 avril)
Au cours du mois dernier, le Parlement européen a arrêté ses positions sur quatre propositions législatives de réforme du régime d’asile européen commun. Malgré quelques dissensions, la plénière a approuvé les positions précédemment adoptées par la commission LIBE sur le règlement relatif à la gestion de l’asile et des migrations (RAMM), les amendements au règlement relatif à la procédure d’asile (APR), le règlement relatif au filtrage et le règlement relatif à la situation de crise.
Du point de vue de la protection, les positions du Parlement constituent des améliorations mineures par rapport aux projets de propositions initiaux de la Commission. Parallèlement, le Conseil poursuit ses négociations et les positions des Etats membres ne cessent de se dégrader. Ainsi, les versions finales de toute législation adoptée sont susceptibles de constituer une détérioration marquée des normes et un écart significatif par rapport au droit international. Ce qui est presque aussi préoccupant, c’est que les amendements proposés par les deux co-législateurs rendent la législation encore plus complexe, au point que la mise en œuvre sera un défi. Combiné à un recours aux dérogations, cela laisse présager une ère de « désharmonisation » de facto (pour autant que l’harmonisation ait jamais été réalisée), les États membres ne parvenant pas à appliquer les nouvelles lois, si elles sont adoptées.
L’approche du Parlement.
Formellement, ce que le Parlement a approuvé, ce sont ses mandats de négociation à prendre en compte dans les négociations avec le co-législateur, le Conseil, qui n’est parvenu jusqu’à présent à un accord que sur le règlement de filtrage (des propositions du Pacte. Certaines des propositions de 2016 sont au stade du trilogue). Le fait que le Parlement n’ait pas été en mesure d’améliorer davantage les propositions est dû à des désaccords entre les groupes politiques et à la nécessité d’un compromis – contrairement au Parlement précédent (dont le mandat se terminait en 2019), qui est parvenu à un accord sur des amendements qui ont largement amélioré les propositions législatives sous considération du point de vue des droits fondamentaux. Le positionnement de plus en plus extrême du groupe de centre-droit et sa tendance à s’allier à l’extrême droite, plutôt qu’aux partis centristes ou progressistes, ainsi que le manque de stratégie cohérente dans le groupe libéral Renew expliquent cette différence. Le modèle global incarné par le Pacte est basé sur le confinement d’un plus grand nombre de personnes aux frontières extérieures de l’UE, généralement dans des situations qui s’apparentent à de la détention, comme dans les îles grecques. Néanmoins, la liste malheureuse des rapporteurs, en particulier sur la RAMM et l’APR, a également entravé les efforts d’amélioration. L’évaluation des positions, proposition par proposition, montre une tendance à maintenir les projets originaux, avec un nombre limité d’amendements positifs dans chaque cas.
Règlement sur la gestion de l’asile et de la migration.
En ce qui concerne le RAMM, la position du Parlement maintient de nombreux éléments négatifs du texte original. Les observations générales d’ECRE issues des commentaires d’ECRE sur la proposition (p. 4) et les commentaires sur le premier projet de rapport du rapporteur (ici) restent largement valables, y compris sur l’absence d’alignement sur le droit européen et international, le pouvoir discrétionnaire étendu et l’impact imprévisible connexe, et le rôle élargi de la Commission. Le maintien des règles de Dublin est toujours intact, tout comme la codification de l’« externalisation » de la protection des réfugiés vers des pays extérieurs à l’UE, avec des outils permettant de faire pression sur eux pour qu’ils acceptent davantage de responsabilités.
Du côté positif, les règles de partage des responsabilités ont été améliorées, notamment par l’extension de la définition de membre de la famille conformément à la proposition de la Commission européenne, ainsi que par l’élargissement de son champ d’application afin d’étendre les droits à la réunification familiale aux bénéficiaires d’une protection internationale et aux enfants adultes à charge (en plus des frères et sœurs) (article 2). Un élément important est l’inclusion du nouveau critère du « lien significatif » avec un autre État membre comme motif d’attribution de la responsabilité (articles 14 et 25). En outre, le demandeur peut demander à l’État membre responsable de la détermination d’appliquer les clauses discrétionnaires.
De l’autre côté de l’échelle responsabilité/solidarité, le Parlement a supprimé le mécanisme de solidarité pour le débarquement après les opérations de recherche et sauvetage en mer. Au lieu de cela, un seul mécanisme de solidarité s’applique à toutes les situations de pression migratoire, qui couvre désormais également la pression migratoire due aux arrivées en mer à la suite d’un débarquement. La réduction à un seul mécanisme de solidarité (et d’autres changements dans les règles) simplifie le processus de solidarité, qui était extrêmement compliqué. Cependant, le concept de pression migratoire est large et, étant donné le rôle de la Commission dans l’évaluation, une grande partie serait laissée à sa discrétion, ce qui pourrait conduire à une incohérence dans l’approche de la solidarité, étant donné que la Commission prend le parti de certains États membres en matière de solidarité. En outre, le mécanisme ne garantit toujours pas qu’il répondra à tous les besoins de relocalisation du pays bénéficiaire. La position du Parlement cherche à contrer cela en donnant la priorité à la relocalisation (80% des promesses de solidarité devant être des relocalisations) et en supprimant le « parrainage » du retour comme forme de solidarité.
Dans l’ensemble, il y a également des changements positifs mineurs tels que des références supplémentaires au respect du droit international et de l’UE, y compris des mentions explicites des obligations en matière de droits fondamentaux et des garanties supplémentaires introduites, principalement sur la fourniture d’informations, le droit à l’assistance juridique, l’accès à un recours effectif, les mineurs et la tutelle des mineurs isolés étrangers.
Règlement sur les procédures d’asile.
De même, le Parlement soutient largement la proposition dangereuse qui crée un labyrinthe de procédures inapplicables, y compris l’extension de l’utilisation de la procédure d’asile à la frontière (article 41), qui se déroulera probablement en rétention en raison de l’accord préalable sur la refonte de la directive sur les conditions d’accueil (RCD) qui prévoit que l’application de la procédure à la frontière constitue un motif de rétention.
Le Parlement soutient l’établissement d’un lien plus étroit entre la décision d’asile et la décision de retour – bien qu’il rejette la proposition de délivrer la décision de retour “en tant que partie intégrante” de la décision d’asile, elle sera toujours délivrée en même temps (article 35). Ensuite, la “procédure de retour à la frontière” est établie, et les personnes rejetées dans le cadre de la procédure d’asile à la frontière ou de la procédure de filtrage doivent être orientées vers cette procédure. Un thème récurrent est l’érosion des garanties procédurales essentielles, y compris le droit fondamental à un recours effectif et le droit d’être entendu, avec la suppression de l’effet suspensif automatique des décisions de rejet dans le cadre de la procédure à la frontière.
Sur le plan positif, le nouveau texte précise que les décisions de retour ne peuvent être rendues qu’à condition qu’aucun statut en droit national (au-delà du statut de réfugié et de la protection subsidiaire) ne soit applicable, reconnaissant – au moins implicitement – la jurisprudence sur les motifs de droits de l’homme pour l’octroi d’un statut ou au moins pour la suspension d’un éloignement. Néanmoins, la section sur les voies de recours ne contient pas de dispositions relatives à un réexamen de l’applicabilité des statuts de protection en vertu du droit national. Autre amélioration, le recours à la procédure d’asile à la frontière pour les personnes dont le taux moyen de protection de leurs concitoyens est inférieur ou égal à 20 % n’est plus obligatoire (article 41). Lorsque le seuil de 20% est utilisé comme motif pour accélérer l’examen d’une demande, le Parlement a introduit un amendement mineur pour noter qu’il devrait être de 20% après que tous les recours ont été épuisés plutôt que 20% en première instance (article 40). Cet amendement est important car il reconnaît les risques inhérents à l’utilisation continue des taux de première instance plutôt que les taux pour les décisions finales. Enfin, le Parlement a ajouté un mécanisme de contrôle pour assurer le respect des droits fondamentaux, ce qui peut servir de garde-fou contre les violations récurrentes.
Le règlement de crise.
En ce qui concerne la proposition de règlement sur la crise, il est très inquiétant de constater que le Parlement maintient le recours aux dérogations, qui permet aux Etats membres de déroger à certaines parties de la législation européenne en temps de crise. Comme ECRE l’a largement commenté, cela créerait un dangereux précédent et saperait l’Etat de droit. Il s’agit notamment de dérogations en situation de crise concernant les délais d’enregistrement (jusqu’à 4 semaines) (article 6) et la durée de la procédure aux frontières (4 semaines supplémentaires, soit 16 semaines au total) (articles 4 et 5).
Le Parlement refuse à juste titre d’abroger la Directive protection temporaire qui, après avoir été activée en 2022, a mis en place un régime de protection temporaire qui accueille aujourd’hui 5 millions de personnes (article 14). Le Parlement a également introduit un mécanisme de reconnaissance prima facie (article 10). Toutes les références à la force majeure ont été supprimées, y compris l’utilisation (erronée) de situations de force majeure pour justifier des dérogations. Les dérogations relatives à l’enregistrement (article 7), aux délais de transfert (article 8) et aux dispositions de solidarité (article 9) dans le cadre du RAMM ont été supprimées dans la position du Parlement. Comme l’ont recommandé ECRE et d’autres, une définition claire de la crise a été ajoutée (nouveaux articles 1a), ainsi que des indicateurs quantitatifs pour évaluer si une situation de crise est applicable (nouveaux articles 1b), et un processus pour désigner, surveiller et mettre fin à une situation de crise (nouveaux articles 1c). Le mécanisme de solidarité (nouveaux articles 2a, 2b, 2c) en temps de crise se concentre sur la relocalisation obligatoire, le report des procédures de transfert (nouvel article 8a) et l’exemption des obligations de relocalisation (nouvel article 9a). Des dispositions supplémentaires – qui ne faisaient pas partie de la proposition initiale de la Commission européenne – sur la préparation aux situations de crise ont été ajoutées : Coordonnateur européen de la relocalisation ; coordination opérationnelle ; soutien des agences de l’UE et soutien financier (nouveaux articles 1e ; 2d ; 2g ; 2h ; 2i).
Règlement filtrage.
En ce qui concerne le règlement sur le filtrage [procédure de filtrage des ressortissants étrangers aux frontières extérieurs de l’UE], bien que la position du Parlement améliore légèrement la proposition initiale, il demeure une procédure supplémentaire inutile qui crée une privation de liberté aux frontières (y compris pour les enfants) et qui servira à la fois de délai et d’obstacle à l’accès à la procédure d’asile. Plus important encore, aucun droit de recours n’a été ajouté pour le résultat de la procédure de filtrage, et aucune assistance juridique n’est disponible, bien que les personnes aient le droit de recevoir une copie du formulaire de compte rendu et de vérifier les informations qu’il contient.
Parmi les améliorations, citons le fait que la procédure de filtrage ne peut être appliquée aux personnes déjà présentes sur le territoire ; la directive sur les conditions d’accueil s’applique à toute personne qui demande l’asile (article 6c) ou placées en la rétention ou faisant l’objet de mesures alternatives à la rétention dans le cadre du filtrage ; le mécanisme de surveillance des frontières a été renforcé, avec un champ d’application élargi et des références plus fortes à l’indépendance. La position limite légèrement la possibilité pour les États de refuser l’entrée aux personnes en quête de protection. Bien que la « fiction de non-entrée » ne soit généralement pas obligatoire, suite à un compromis de dernière minute, elle peut toujours être utilisée lorsqu’un État membre « met en œuvre la procédure à la frontière » en vertu de l’APR, ce qui sera le cas la plupart du temps.
L’évolution du Conseil – vers l’inconnu.
Les positions du Parlement sont peut-être décevantes, mais on ne pouvait pas s’attendre à beaucoup plus compte tenu du contexte et de la répartition des rôles. Du côté du Conseil, en revanche, tout est possible. La présidence suédoise étant, de l’avis général, plutôt passive – soit en raison du volume des dossiers, soit pour des raisons politiques, étant donné qu’elle s’appuie sur le parti d’extrême droite des Démocrates de Suède, qui s’oppose au Pacte – la Commission prépare les détails des accords proposés dans les différents compromis du côté du Conseil. Tous les efforts sont basés sur la conclusion d’un accord entre les Etats membres sur (certaines parties de) l’APR et le RAMM d’ici le mois de juin, indépendamment de la qualité.
Le contenu de l’accord intergouvernemental potentiel est entré dans un nouveau territoire, plus sinistre. Alors qu’auparavant, les États membres tentaient de parvenir à un accord sur la responsabilité en échange de la solidarité – plus précisément, une utilisation accrue de la procédure à la frontière en échange de mécanismes de solidarité – l’accord est désormais centré sur l’utilisation de la procédure à la frontière en échange de dérogations. En outre, la persistance d’une série de conflits transversaux entre les États membres signifie que la conclusion d’un accord devient de plus en plus complexe.
D’un côté, les États membres du Nord, et principalement la France, la Belgique et les Pays-Bas, insistent sur l’utilisation élargie de la procédure à la frontière pour traiter la seule priorité qu’ils considèrent comme étant le « mouvement secondaire ». En réponse à leur pression, la Commission a conçu le concept de « capacité adéquate »– une appellation erronée, comme nous l’avons déjà décrit ici. La capacité adéquate est essentiellement le nombre requis de personnes qui doivent être traitées dans le cadre de la procédure à la frontière. L’idée de fixer un minimum est basée sur les demandes des Etats membres qui n’ont pas de frontières extérieures ou qui ont des frontières extérieures limitées et qui veulent qu’un maximum de personnes soient retenues à la frontière extérieure.
La fixation d’un objectif numérique – sans référence aux caractéristiques des arrivées ou à la nature des cas – relève d’une logique totalement différente de celle des propositions du Pacte, où le recours obligatoire à la procédure à la frontière était destiné aux personnes originaires d’endroits où le taux de protection moyen est inférieur ou égal à 20 %. Des parties entières du préambule expliquaient pourquoi la procédure à la frontière devait être appliquée dans ces cas ; il semble que tout cela doive maintenant être ignoré. Peu importe qui sont les gens ou d’où ils viennent, un certain nombre d’entre eux seront soumis à la procédure à la frontière jusqu’à ce que l’objectif soit atteint. La « capacité adéquate » d’un pays sera calculée sur la base de la capacité adéquate globale de l’UE multipliée par le nombre d’entrées « irrégulières » pour le pays en question, divisé par le nombre total d’entrées irrégulières, ce qui incitera fortement les pays à refuser l’entrée.
L’autre aspect de l’accord est encore plus problématique. Pourquoi les pays situés aux frontières extérieures accepteraient-ils tout cela ? Parce qu’ils seront autorisés à déroger à la loi. L’idée semble être qu’une fois qu’un pays aura atteint sa capacité adéquate, c’est-à-dire une fois qu’il aura traité le nombre défini de personnes dans le cadre de la procédure à la frontière, il sera autorisé à déroger à la loi. La nature exacte des dérogations est en cours de discussion, s’inspirant des dérogations proposées dans le règlement sur la crise et dans le règlement sur l’instrumentalisation.
Le raisonnement sous-jacent est difficile à discerner : pourquoi un pays devrait-il être autorisé à se soustraire à la loi après avoir atteint un objectif de traitement des personnes dans le cadre d’une procédure d’asile à la frontière aux garanties plus que limitées ? Il n’y a aucune justification opérationnelle ou juridique possible – c’est purement politique.
D’autres complications apparaissent. La première version du concept de capacité adéquate prévoyait un chiffre total pour l’année. Il a été souligné que les États s’empresseraient d’atteindre cet objectif, de sorte qu’ils pourraient ensuite cesser d’utiliser la procédure à la frontière, ayant atteint leur objectif. Dans ce modèle, il pourrait y avoir un impact sur les opérations des passeurs, a-t-on estimé. Ainsi, la dernière version du concept stipule que la capacité adéquate doit être respectée à tout moment.
Pour les Etats membres situés aux frontières extérieures, l’accord est séduisant, l’Italie et la Grèce étant supposées être déjà d’accord. Les négociations portent sur la question de savoir si les Etats membres eux-mêmes auront le droit de déclencher les dérogations une fois qu’ils auront atteint leur objectif en matière de procédures à la frontière ou si la Commission décidera.
Le débat connexe du côté du Conseil est l’effort continu pour raviver le concept d’instrumentalisation en l’intégrant dans le règlement sur la crise, ainsi que l’ensemble des dérogations qui y sont liées. Compte tenu de l’intérêt du Parlement pour le règlement sur la crise, il s’agit d’une stratégie astucieuse qui pourrait déboucher sur un accord.
Le pire scénario possible ?
Il semble maintenant que l’un des pires scénarios possibles pourrait être adopté. Malgré les négociations complexes menées par le Parlement pour parvenir à ses positions, il pourrait concéder trop de choses au Conseil lors des négociations, simplement pour parvenir à un accord alors que le temps presse. Ainsi, il pourrait s’aligner sur la position émergente du Conseil : une procédure frontalière largement élargie en matière de privation de liberté, appliquée sur la base d’objectifs numériques plutôt que sur tout autre facteur (et introduisant donc un fort élément d’arbitraire) ; des dérogations à volonté pour les États membres qui veulent se soustraire à la législation de l’UE ; le maintien des règles de Dublin mais avec quelques mécanismes de solidarité compensatoire limités.
Si l’on peut affirmer qu’une réforme est nécessaire, ne serait-ce que pour mettre fin à un processus de réforme fastidieux, on ne voit pas très bien pourquoi il faudrait soutenir cette orientation particulière de la réforme. Au contraire, ECRE continue de soutenir que – s’il doit y avoir une réforme – la réforme partielle la moins dommageable devrait être conclue le plus rapidement possible.
On ne comprend pas non plus pourquoi de plus en plus d’éléments sont ajoutés, chaque institution étant également fautive : la Commission a lancé de nouvelles propositions en 2021 malgré les multiples propositions déjà en discussion ; le Parlement insiste sur l’approche globale même si l’APR et le RAMM n’apportent aucune valeur ajoutée par rapport à un accord minimal sur le règlement relatif au filtrage et à la solidarité. Le Conseil tente à présent de maintenir la proposition d’instrumentalisation en vie malgré les risques sérieux en termes d’harmonisation et de droit international.
Comment tout cela fonctionnera (ou pas).
Si la situation actuelle se traduit par une législation, les conséquences probables sont les suivantes.
Premièrement, les refoulements, la violence et d’autres violations aux frontières. Dès le début, ECRE a souligné le risque important que l’extension de l’utilisation des procédures aux frontières conduise à des refoulements. C’est la leçon tirée de l’expérience grecque : le confinement des personnes dans les pays aux frontières est controversé pour les populations locales et les pays concernés préfèrent empêcher les gens d’arriver.
Deuxièmement, la fin d’un système commun. Permettre aux pays de déroger à leur guise à la législation européenne, en choisissant dans un menu d’options, c’est mettre fin à la tentative de réaliser un système commun – différents régimes s’appliqueront dans différents pays, sapant ainsi les objectifs de la législation européenne en matière d’asile tels qu’ils sont énoncés dans les traités.
Troisièmement, l’augmentation des mouvements vers l’extérieur (par le biais d’un boom des passeurs). Le contournement de la loi dans les pays frontaliers entraîne des “mouvements secondaires”, comme on peut déjà le constater à la frontière orientale. Si certains pays sont autorisés à se soustraire à la législation en matière d’asile, les gens continueront d’arriver, mais ils chercheront à poursuivre leur chemin et paieront des passeurs pour ce faire, ou choisiront d’autres itinéraires et d’autres destinations au sein de l’UE.
Éditorial : Catherine Woollard, directrice du Conseil européen pour les réfugiés et les exilés (ECRE)